Literatura

Quando o mapa vira desculpa: o erro de chamar desenvolvimento regional de desperdício

Compartilhe nas redes:

*Osvaldo Silva

Há uma maneira muito confortável de olhar o Brasil: traçar uma linha entre fábrica e consumidor, calcular quilômetros, somar incentivos fiscais e concluir que tudo aquilo que está longe dos grandes mercados é irracional. Nessa conta, a floresta vira obstáculo, o rio vira atraso e a distância passa a ser uma espécie de pecado econômico. O problema é que o Brasil não cabe numa planilha desenhada a partir do centro. Há territórios onde a ausência do Estado custa mais caro que sua presença, e há políticas públicas cujo resultado não pode ser medido apenas pelo imposto que deixou de entrar.

A Zona Franca de Manaus precisa ser criticada, auditada e modernizada. Nenhuma política com quase seis décadas deve viver protegida de perguntas. Mas chamar o modelo de “farra”, ou descrevê-lo como simples privilégio concedido a montadoras distantes do consumidor, não é análise: é caricatura. Uma caricatura pode produzir indignação rápida, porém raramente produz entendimento.

A conta que começa no lugar errado

O primeiro erro está em tratar renúncia fiscal como dinheiro que existiria automaticamente caso o incentivo fosse retirado. Não é assim. Gasto tributário é uma estimativa sobre quanto o governo deixaria de arrecadar sob determinadas hipóteses. Se as fábricas não permanecessem em Manaus sem o benefício, parte relevante dessa arrecadação simplesmente não surgiria em outro lugar na mesma proporção. Talvez algumas plantas migrassem; outras poderiam importar produtos prontos; outras desapareceriam. O contrafactual é complexo.

Isso não significa negar o custo. O Tribunal de Contas da União estimou em cerca de R$ 29,9 bilhões a renúncia associada ao modelo em 2025. É muito dinheiro e exige resultados verificáveis. Porém o mesmo levantamento mostra que os gastos tributários federais chegaram a aproximadamente R$ 544,5 bilhões naquele ano. A Zona Franca e as Áreas de Livre Comércio representaram perto de 5,5% desse total. Apresentar um único número, sem compará-lo ao conjunto das renúncias e sem perguntar o que aconteceria na ausência da política, transforma aritmética em argumento de autoridade.

Distância não é pecado econômico

A distância de Manaus dos centros consumidores não foi um erro descoberto depois. Ela está no próprio motivo de criação da política. O decreto que reorganizou o modelo, em 1967, declarou o objetivo de formar um centro industrial, comercial e agropecuário capaz de promover o desenvolvimento regional diante dos fatores locais e da grande distância dos mercados consumidores.

Usar hoje essa mesma distância como prova de absurdo equivale a criticar uma ponte porque existe um rio. A política nasceu justamente porque o mercado, sozinho, tenderia a concentrar ainda mais produção, renda e infraestrutura nas regiões já desenvolvidas. Se toda fábrica devesse estar perto do maior poder de compra, o país aceitaria como natural uma geografia em que alguns estados produzem tecnologia e outros fornecem apenas matéria-prima e mão de obra barata.

A velha máxima filosófica que manda tratar o ser humano como fim, e nunca apenas como meio, também serve ao território. A Amazônia não pode ser vista somente como estoque de recursos, reserva de carbono ou paisagem distante. Nela vivem pessoas que precisam de trabalho, formação, tecnologia e perspectivas de futuro.

Fábrica não é sinônimo de montagem

Outra simplificação recorrente consiste em descrever o Polo Industrial de Manaus como um grande galpão de peças importadas, no qual produtos quase prontos recebem parafusos e etiquetas. Há casos que merecem fiscalização, mas a regra formal é diferente. O Processo Produtivo Básico define o conjunto mínimo de operações que caracteriza a efetiva industrialização de cada produto. O acesso aos incentivos depende do cumprimento dessas etapas e de outras contrapartidas.

O sistema produz motocicletas, equipamentos de informática, condicionadores de ar, componentes eletrônicos, bicicletas, relógios, produtos químicos e bens intermediários. Em 2025, o polo registrou mais de 130 mil empregos diretos em vários meses e superou R$ 200 bilhões de faturamento antes do encerramento do ano. Esses números não provam eficiência perfeita, mas impedem que o modelo seja reduzido a uma encenação fabril.

Também existe uma dimensão frequentemente ignorada: empresas de tecnologia beneficiadas devem investir parte do faturamento em pesquisa, desenvolvimento e inovação na Amazônia Ocidental e no Amapá. Somente em 2024, esses aportes alcançaram cerca de R$ 1,58 bilhão. Há problemas de governança e de avaliação desses investimentos, mas eles não desaparecem porque a crítica preferiu uma narrativa mais simples.

O custo existe e deve ser cobrado

Defender a relevância regional da Zona Franca não significa transformá-la em patrimônio intocável. O próprio Tribunal de Contas apontou riscos elevados, dependência prolongada dos incentivos, produtividade insuficiente em determinados setores e concentração dos benefícios em Manaus, com pouco transbordamento para o interior do Amazonas. Essa crítica é necessária.

O modelo precisa apresentar metas públicas de produtividade, inovação, qualidade do emprego, compras regionais, eficiência energética e redução de impactos ambientais. Empresas que recebem vantagens devem demonstrar contrapartidas mensuráveis. Benefícios sem avaliação periódica se tornam direitos adquiridos por costume; fiscalização fraca transforma política industrial em proteção sem direção.

A pergunta responsável, portanto, não é “quanto custa acabar?”, mas “como melhorar o retorno social de cada real renunciado?”. É preciso estimular cadeias locais, formação técnica, bioeconomia, semicondutores, digitalização, logística de baixo carbono e integração com universidades e centros de pesquisa. A política deve deixar de depender apenas da fabricação de bens finais e construir competências que sobrevivam à mudança tecnológica.

A floresta não pode ser álibi

Também é perigoso afirmar, sem cuidado, que a existência das fábricas preserva automaticamente a floresta. A concentração urbana e industrial pode reduzir pressões econômicas sobre o interior, mas essa relação precisa ser medida, não repetida como dogma. Desmatamento, mineração ilegal, expansão urbana desordenada e precariedade social continuam existindo. Nenhum incentivo fiscal substitui fiscalização ambiental, regularização fundiária, ciência e desenvolvimento do interior.

Ainda assim, ignorar a dimensão ambiental é igualmente míope. Uma política econômica situada no coração da Amazônia precisa ser avaliada também por seus efeitos territoriais. O futuro da Zona Franca deve estar ligado à descarbonização industrial, à economia circular, ao uso responsável da biodiversidade e à criação de alternativas econômicas que mantenham a floresta em pé. Preservação não pode ser peça publicitária; deve ser contrapartida verificável.

Reformar sem demolir

O Brasil tem o hábito de oscilar entre dois extremos: eternizar políticas ruins ou destruí-las sem construir substitutos. A Zona Franca não precisa de devoção nem de escárnio. Precisa de reforma. Retirar abruptamente seus incentivos, sem transição econômica, significaria jogar sobre trabalhadores e famílias o custo de décadas de decisões tomadas pelo próprio Estado brasileiro.

Uma crítica séria reconhece simultaneamente três verdades: o modelo tem relevância econômica e territorial; custa caro e apresenta falhas; e sua modernização é mais racional que sua demolição. O debate deve abandonar a estética do escândalo e aceitar a complexidade.

Sem essa honestidade, a discussão continuará servindo mais à disputa entre regiões do que à construção de uma estratégia nacional duradoura capaz de combinar responsabilidade fiscal, redução das desigualdades, soberania produtiva e proteção ambiental.

O Brasil não é apenas onde estão seus consumidores. É também onde suas escolhas coletivas decidiram produzir presença, conhecimento e futuro. Quando reduzimos a Amazônia a uma distância no mapa, não estamos defendendo eficiência: estamos apenas revelando o ponto de onde escolhemos olhar. E um país observado sempre do mesmo centro termina confundindo privilégio geográfico com neutralidade econômica.